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作者 | 第一财经 何涛
近日，随着《武汉市国土空间总体规划（2021—2035年）》获得国务院批复，全国22个超大特大城市在2035年前的国土空间总体规划（下称“2035版总规”）全部获批，标志着这些城市未来十年发展的空间蓝图绘就。
国土空间规划是国家空间发展的指南和各类开发建设保护活动的基本依据。经国务院批复的城市国土空间总体规划，代表着国家对各城市性质、功能定位、建设目标等的总体要求，某种角度而言，体现出不同城市在全国发展大局中的作用和地位。
22个超大特大城市核心功能定位
▲第一财经根据各城市2035版总规制表
根据中国城市规模划分标准，城区常住人口在1000万以上的为超大城市，目前有上海、北京、深圳、重庆、广州、成都、天津共7座；城区常住人口在500万~1000万的为特大城市，目前有武汉、东莞、西安、杭州、佛山、南京、沈阳、青岛、济南、长沙、哈尔滨、郑州、昆明、大连、苏州共15座。
第一财经记者综合比较上述22个城市的2035版总规及旧版相关规划发现，新版规划呈现三大突出变化，包括：对各类“中心城市”的界定更精准，体现城市性质、定位差异的城市雁阵更清晰；设定城市定位、目标更科学务实，既考虑经济体量，更重视发展质量；更强调区域协同思维，力促解决发展不平衡问题。
“中心城市”种类、层级分明
统观22大城市的2035版总规，外界很容易发现一大变化——“国家中心城市”变少了。
过去，至少有9个城市被当作“国家中心城市”，包括北京、上海、天津、重庆、广州、成都、武汉、郑州和西安。在官方文件中，它们有的被直接认定为“国家中心城市”，有的被赋予“建设国家中心城市”的目标，民间对这两类基本都认可为“国家中心城市”。
而在国务院批复的2035版城市总规中，仅有北京、上海、天津、重庆、广州5市保留了“国家中心城市”定位，成都、武汉、郑州、西安4市则与这一头衔无缘。
其中，早在2017年就获批的北京、上海的总体规划，虽然没有“国家中心城市”的表述，但实际定位无疑是“中心之中心”——北京是首都、直辖市+四大“全国中心”（全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心），上海是直辖市+五大“国际中心”（国际经济、金融、贸易、航运、科技创新中心）。
天津、重庆、广州被明确为“我国重要的中心城市”。其中，天津、重庆同为直辖市和国际性综合交通枢纽城市，分别要发挥“全国先进制造研发基地、北方国际航运核心区、金融创新运营示范区”和“全国先进制造业基地、西部科技创新中心和对外开放门户、长江上游航运中心”等功能。
广州是5个“国家中心城市”中唯一的非直辖市。在2035版总规中，广州还是国际性综合交通枢纽城市和科技教育文化中心，要发挥“国际商贸中心、全国先进制造业基地、综合性门户、国际科技创新中心重要承载地”等功能，足见它作为国家“南大门”的独特而重要地位。
除了上述五大“国家中心城市”，另有14个城市也被冠以“中心城市”头衔，不过都限于一定的区域范围，可称为“区域中心城市”。按照具体表述，这部分城市又可细分为两个层级，即国家四大经济区域内的中心城市和某个地区范围内的中心城市。两者存在一定的交集，但通常来说前者范围更大，可视为更高一级的“大区域中心城市”。
2035版总规显示，杭州、南京、苏州为“东部地区重要的中心城市”，武汉为“中部地区的中心城市”，郑州为“中部地区重要的中心城市”，成都、西安为“西部地区重要的中心城市”，哈尔滨为“东北地区重要的中心城市”。此外，位于东北地区的沈阳被定位为“东北亚国际化中心城市”，位于西部地区的昆明被定位为“面向南亚东南亚的区域性中心城市”，二者是区域中心城市中仅有两个面向国际的城市。
上述10个区域中心城市辐射的范围更广，可视为“大区域中心城市”。剩下4个相对“小”一些的区域中心城市，包括长沙、济南、青岛和大连。其中，长沙为“长江中游地区中心城市”，济南为“黄河流域重要的中心城市”，青岛、大连为“沿海重要的中心城市”。
不难发现，22大城市中，只有深圳、东莞、佛山3市没有“中心城市”定位。其中，深圳的城市性质为“经济特区、国家创新型城市、现代海洋城市、国际性综合交通枢纽城市”，东莞、佛山均为“粤港澳大湾区重要的节点城市”。
从城市能级和经济体量来讲，作为地级市的东莞、佛山，GDP总量在2024年27个万亿城市中也相对靠后，无缘“中心城市”尚属合理；作为副省级城市和一线城市的深圳，GDP总量高居全国第三，为何也不能名列“中心城市”？
对此，一位区域经济研究专家对第一财经分析，深圳在2035版总规中虽然不叫“中心城市”，实则“胜似中心城市”。因为，深圳有两大独一无二的定位——全国性经济中心、国家创新型城市；一项独一无二的使命——建设中国特色社会主义先行示范区。在22大城市中，城市性质包含“经济中心”的，只有上海（国际经济中心）和深圳（全国经济中心）；而中国特色社会主义先行示范区到2035年的发展目标是：“成为我国建设社会主义现代化强国的城市范例”。
“上述定位和使命决定了深圳也要发挥类似‘国家中心城市’的作用。”该专家表示，事实上，从近两年深圳在提升交通枢纽地位、承担对外交往功能、举办大型赛事等方面的表现来看，深圳已经在朝着这个方向努力。
综合以上分析可见，基于2035版总规，22个超大特大城市按照不同的性质和定位，可以形成层级分明的雁阵。其中，北京、上海分别作为首都和五大“国际中心”，是当之无愧的“领头雁”；紧随其后的是“国家中心城市”天津、重庆、广州和“全国性经济中心”深圳；第三梯队是杭州、武汉、成都、沈阳等10个“大区域中心城市”；长沙、济南、东莞等剩余6个城市则组成第四梯队。
城市定位差异的深层逻辑
城市国土空间规划决定了一个城市的发展定位和目标，没有哪个城市不希望自己的定位更高，前景更远大。那么，顶层设计为何形成了目前的城市定位格局，这背后有着怎样的深层逻辑？这个问题，可以从城市国土空间规划的调整脉络中找到答案。
以上文提到的“国家中心城市”“缩编”为例，为何在全国经济规模更大、城镇化水平更高的今天，“国家中心城市”反而要减少？相关专家告诉记者，这其实体现了一种科学、务实的原则。因为，顾名思义，“国家中心城市”是要具备全国性综合影响力、辐射力的城市，一些城市达不到这一要求，没必要“硬”拔。比如，一度提出建设“国家中心城市”的成都、武汉、郑州和西安，各自的GDP比苏州还少，综合影响力也主要局限于西部或中部地区，冠以“国家中心城市”之名，恐怕难以服众。
除了科学、务实，2035版总规在设定各城市定位时，还尤其看重城市的发展质量和对周边区域的辐射带动能力。在此标尺下，一些发展质量高、辐射能力强的城市脱颖而出，被赋予比同能级城市更重要的定位。
比如，近些年，深圳的发展速度和质量都不错，其城市定位便持续提升。在国家批复的各版城市规划中，深圳由2000年的“经济特区、华南地区重要的经济中心”，到2010年成为“全国性经济中心城市和国际化城市”，再到2024年被赋予“全国性经济中心、国际性综合交通枢纽城市、国际科技创新中心重要承载地”等，完成了“三级跳”。
再比如，最近以“科技六小龙”“火出圈”的杭州，在国务院批复的2016版总规中，只是“浙江省省会和全省经济、文化、科教中心，长江三角洲中心城市之一”；而在去年10月获批的2035版总规中，杭州已跃居“东部地区重要的中心城市、国际性综合交通枢纽城市”，要发挥“全国数字经济创新中心和区域性科技创新高地、先进制造业基地、东部现代服务业中心、国际旅游目的地”等功能。2024年，杭州的数字经济核心产业增加值6305亿元，仅次于京沪深，占全市GDP比重达28.8%。
与杭州相邻的苏州，更是以地级市身份拿下了“东部地区重要的中心城市、国际性综合交通枢纽城市”定位，要发挥“全国先进制造业和高新技术产业基地、区域性科技创新高地、综合型现代物流中心”等功能。苏州的区域创新能力位居全国前列，2010年就被列入国家创新型试点城市，拥有国家科技型中小企业超2.5万家、全国第一，国家高新技术企业超1.57万家、全国第四。
成都、武汉、郑州、西安分别拿到“大区域中心城市”的定位，也主要缘于这几个城市在各自区域的发展质量和辐射能力超群。其中，成都经济体量大，2024年GDP居全国城市第七，消费市场活跃；西安科创底子厚，制造业基础强，以新能源汽车为代表的高技术制造业发展快。这两个城市同为“西部地区重要的中心城市”，并收获“西部经济中心、科技创新中心、对外交往中心、先进制造业基地”等功能定位。
郑州的交通优势显著，商贸、物流发达，近几年又大力发展高技术制造业，过去两年规模以上工业增速保持两位数以上。在2035版总规中，郑州不仅是“中部地区重要的中心城市”，还是“中部先进制造业基地、商贸物流中心、对外开放门户和区域性科技创新高地”。
武汉的定位为“中部地区的中心城市”，表述上比其他经济区域的中心城市少了“重要的”三字。有人认为，“定语越少越重要”，表明武汉的城市地位更高。这虽然只是一种猜测，但其实有迹可循。
作为“九省通衢”，武汉在历史上就是地位显著的战略要地，新中国成立后也是六大行政区之一中南地区的行政中心。在经济上，武汉目前是中部地区的绝对龙头，2024年GDP超过2.11万亿元，比第二名郑州高出6600亿元。在2035版总规中，中部地区并无“国家中心城市”，综合实力大幅领先的武汉，顺理成章成为“中部地区的中心城市”。
相比之下，东部有3个“国家中心城市”（北京、上海、天津）和1个“全国性经济中心”（深圳），西部有1个“国家中心城市”（重庆）和1个“面向南亚东南亚的区域性中心城市”（昆明），东北也有一个“东北亚国际化中心城市”（沈阳）。这三个经济大区的其他城市，哪怕经济体量更大，也不敢说层级更高，也就无法单独称为本地区的“中心城市”。
强调区域协同、平衡发展
据自然资源部国土空间规划局相关官员介绍，本轮国土空间规划编制强调区域协同，发挥超大特大城市的区域发展引擎作用，促进形成以城市群、都市圈为主要形态的新型城镇化格局。记者发现，这一理念在各个城市的2035版总规中均有鲜明体现。
例如，在东部地区，北京市2035版总规第七章提出：深入推进京津冀协同发展，建设以首都为核心的世界级城市群。为此，将充分发挥北京一核的引领作用，强化京津双城在京津冀协同发展中的主要引擎作用，实现北京城市副中心与河北雄安新区比翼齐飞，共同构建京津冀网络化多支点城镇空间格局。
上海市2035版总规提出：落实“一带一路”、长江经济带建设等国家战略，发挥中心城市作用，推进长江三角洲城市群区域交通一体化，积极落实推动近沪地区（90分钟通勤范围），推动上海与苏州、无锡、南通、宁波、嘉兴、舟山等周边城市协同发展，构建上海大都市圈，打造具有全球影响力的世界级城市群。
广州市2035版总规明确，落实“两横三纵”全国城镇化战略格局，加快依托京津冀—粤港澳主轴、长三角—粤港澳主轴、粤港澳—成渝主轴、广昆走廊等国家综合立体交通网建设，深入对接京津冀协同发展、长江经济带发展、长三角一体化发展、黄河流域生态保护和高质量发展、成渝地区双城经济圈建设，加强与海南自由贸易港联动，深度参与泛珠三角区域合作，支撑构建双循环新发展格局。其中，在粤港澳大湾区内部，广州总规提出，服务香港、澳门更好融入国家发展大局，推进广深“双城联动、比翼双飞”，推动与珠江口东西两岸城市融合发展。
深圳市2035版总规呼应了广州总规关于粤港澳大湾区协同发展的内容，并提出加快建设深圳都市圈。具体包括：增强深圳核心竞争力和辐射带动能力，带动提升东莞、惠州发展能级，促进深莞惠深度融合一体发展，强化深莞穗、深莞惠河、深惠汕、与珠江口西岸都市圈协同发展轴的空间骨架作用，高水平建设深汕特别合作区增长极，形成中心引领、轴带支撑、协同联动的发展格局。
在西部地区，四川省自然资源厅副厅长罗旭刚在向新闻媒体介绍成都市2035版总规时提到，该版规划从四个层面推动区域协调发展：成渝层面，优化成都核心功能布局，推动成都东进，引领共建成渝地区双城经济圈；省域层面，明确成都与五大经济区在产业、通道等方面的协作重点，着力共建优势互补、合作共赢的区域发展共同体；成都平原经济区层面，强调充分发挥成都极核带动作用，推动成都平原经济区内圈同城化、全域一体化发展；成都都市圈层面，推动成德眉资同城化发展。
在中部地区，根据国务院对武汉市2035版总规的批复，武汉将主动融入共建“一带一路”，深度参与长江经济带高质量发展，共抓长江大保护，带动中部地区加快崛起，推进长江中游城市群联动发展，加强武汉都市圈国土空间开发保护利用的区域协同。而相邻的湖南省长沙市，在2035版总规中获批“长江中游地区中心城市”。借助这一高于从前的全新定位，长沙提出将积极融入长江经济带发展、促进中部地区崛起、粤港澳大湾区和长株潭都市圈建设等重大战略。
在东北地区，沈阳市2035版总规提出，将协同哈尔滨、长春、大连等城市，深化东北亚区域合作，加强与东部沿海和京津冀地区的经济联系，共建辽中南城市群，发挥在沈阳都市圈中的引领、辐射、链接、聚合作用，高起点规划建设临空经济区、中欧班列（沈阳）集结中心、自贸区等国际化开放合作平台。
以上无不体现出区域协同发展的理念。前述区域经济研究专家认为，从这个角度而言，这一轮超大特大城市总体规划，预示着中国城镇化战略从“单兵突进”到“多点协同”、从“规模扩张”到“高质量发展”的转变，必将重塑国内头部重点城市的整体格局。
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