退出全球税改谈判，特朗普究竟意欲何为

　　特朗普执政伊始，就迫不及待地、十分彻底地退出国际税改谈判，背后有着重要的深层意图，必须予以谨慎观察，准备好我们的应对选项。

　　在第二次入主白宫的第一天，特朗普总统特别签署了一项备忘录，指示财政部长、贸易谈判代表和美国常驻OECD（经合组织）代表通知OECD，美国退出国际税改谈判，前任政府代表美国就全球税改协议做出的任何承诺对美国不具有任何法律效力。不仅如此，2月4日美国驻联合国经社理事会代理代表宣布，美国退出联合国主导的国际税收公约谈判，并表示美国将对公约谈判的任何结果持反对立场。特朗普执政伊始，就迫不及待地、十分彻底地退出国际税改谈判，不能简单地看作是特朗普特立独行的意气用事或一时冲动，这是特朗普政府经济顾问团队的集体决策，其背后有着重要的深层意图，必须予以谨慎观察，准备好我们的应对选项。

　　雷霆手段与配套立法，第一时间退出全球税改谈判

　　特朗普选择宣誓就职的当天就明确下达指令，明确退出全球税改谈判，确属雷霆手段，也显示出全球税改协议对于美国经济及特朗普政府的重要影响。特朗普给出的理由是，全球税改协议不仅允许对美国的税收域外管辖，而且限制美国制定有利于美国企业和工人的税收政策的能力。这里的“对美国的税收域外管辖”，应是指支柱二全球最低税的UTPR规则，该规则允许其他国家以拒绝扣除或等额调整的方式征收美国企业的税收，如果美国企业的有效税率低于15%。这里的“限制美国制定有利于美国企业和工人的税收政策的能力”，应是指特朗普政府计划在任期内很快推出的进一步减税法案，美国将给予相关战略和新兴产业大幅减税支持，以维护美国在科技和产业方向的绝对优势地位。但大幅减税会受到全球最低税规则的限制，为此，特朗普必须在第一时间“除之而后快”。

　　另外，特朗普还在备忘录中明确指出“反对其他歧视性的外国税收做法”，这应是指其他国家已经或准备开征的数字服务税（DST），在特朗普第一个任期内，已通过“301调查”判定为“对美国企业的歧视性税收”，此次旧事重提，意味着特朗普不仅拒绝全球税改协议，而且还会对数字服务税“火力全开”，不惜动用加征关税的贸易反制措施予以回击。

　　特朗普此举得到国会共和党人的掌声，美国众议院筹款委员会主席史密斯和参议院财政委员会主席克拉波均在第一时间发声予以坚定支持。不仅如此，2025年1月22日，众议院筹款委员会主席史密斯及该委员会所有共和党议员提出一项新法案，即《捍卫美国就业和投资法案》，目的是赋予特朗普政府充分的能力采取任何必要的经济对策，以保护美国工人和就业创造者免受试图对美国企业行使税收治外法权或歧视性税收的侵害。

　　对特朗普深层意图的初步观察

　　第一，特朗普政府将税收政策“武器化”。1月22日在达沃斯世界经济论坛的致辞中，特朗普同时抛出“胡萝卜与大棒”，“来美国生产，将为你提供地球上所有国家中最低的税率”，否则，“你将不得不支付关税，数千亿美元甚至数万亿美元投入我们的国库，用于加强我们的经济和偿还债务”。在赤裸裸的威胁中，特朗普将税收政策“武器化”，既利用税收政策支持美国经济发展，又设想以惩罚性关税增加美国的财政税收收入。

　　第二，为配合进一步的大规模减税做准备。在达沃斯世界经济论坛的致辞中，特朗普提出将推出美国史无前例的减税计划，为工人和家庭、为国内生产商和制造商提供大规模减税。特朗普提出将美国公司所得税联邦标准税率由目前的21%降为15%，成为大国中税率最低的国家，如果考虑其他的优惠激励措施，美国大企业（C型公司）的实际有效税率将会低于15%。但是支柱二全球最低税的UTPR规则，可以赋能其他国家向美国企业征税补足税，这将导致特朗普的低税激励政策功亏一篑。为此，特朗普必须退出全球税改谈判。

　　第三，为反击其他国家的数字服务税做准备。全球税改协议的第一支柱方案，拜登政府同意设立金额A向其他国家分配部分利润，前提是任何国家必须放弃数字服务税及任何形式的单边税收措施。但共和党并不因此买账，认为美国让步太大、太多，并且也未能阻止其他国家推进数字服务税。例如加拿大已经通过立法，要自2022年1月1日起追溯征收数字服务税，税率3%。特朗普拒绝全球税改协议，意在为美国打击其他国家的数字服务税扫清障碍。特朗普已经宣布对墨西哥和加拿大加征25%的关税，尽管加拿大和墨西哥是美国的邻居和盟友，但在“美国优先”的国家利益面前，特朗普将抛弃“建制派”思维，而更加倾向商业化决策。

　　应予考虑的应对选项

　　第一，客观深刻认清特朗普税收政策“武器化”的本质，统筹做好应对准备。特朗普政府已经实施对中国商品加征10%关税的决定。1月23日，参众两院部分议员发起《恢复贸易公平法案》，旨在取消中国的“永久正常贸易关系”（PNTR）地位，对非战略商品加征至少35%的关税，对所有战略商品加征至少100%的关税，在五年内分阶段实施到位。我们要做好多手准备，一是要稳住欧洲、日韩、东盟的国际市场；二是要积极开拓“一带一路”尤其是东欧国家市场。另外，我们决不能主动放弃美国、加拿大市场，要采取实质性、客观理性的磋商措施，从民间团体、商会组织积极主动进行游说公关，澄清美国“反华”人士主张的“荒谬性”，促使特朗普政府决策时能够更多回归理性和考虑美中长远利益。

　　第二，利用好重要机遇，制定更为有利的全球最低税规则。特朗普拒绝全球税改协议，国际税收规则将变得更加复杂和不确定，但并不意味着已经达成的国际税改成果不复存在。就支柱二全球最低税而言，全球已有40多个国家（地区）立法实施。特朗普拒绝全球税改协议，于我国而言，利大于弊，是一个重要机遇。在其他国家实施全球最低税规则的情况下，我国可以优先制定实施所得纳入规则（IIR）并采用合格国内最低补足税（QDMTT），以维护我国对跨国企业集团的征税权并将补足税留在国内，同时，我国可以考虑采用应税规则（STTR），保留对某些特定关联支付征收的有限征税权。对于目前争议颇大的低税支付规则（UTPR），可以考虑暂时搁置。

　　第三，综合提升我国税制竞争力，应对外部税收竞争压力。特朗普即将推出的减税政策，将进一步提升美国税制的竞争力，支持特朗普政府吸引外部投资和促进本土就业的经济目标，其外溢影响给我国税制形成不可回避的竞争压力。当前外部环境变化带来的不利影响加深，我国经济运行仍面临不少困难和挑战，应综合提升我国税制竞争力，为扩大高水平对外开放、稳外贸、稳外资，为以科技创新引领新质生产力发展、建设现代化产业体系，更好发挥税收激励作用。

　　在具体做法上，可考虑将我国的“无限全球税制”逐步转变为“有限属地税制”，发挥参股免税对吸引外商外资的重要作用，以我国基础税制的改革对冲全球最低税的负面影响。还可以考虑完善我国受控外国公司（CFC）规则，厘清与全球最低税GloBE规则的适用秩序，将我国企业所得税低税率优惠平移、替代为税收抵免优惠，以增强与其他国家税制（如美国）的竞争力。此外，还可以考虑进一步扩大有形资产投资成本的税前扣除范围，加快税前扣除速度，吸引和鼓励境内外企业加大投资力度。

　　（励贺林系中国民航大学经济与管理学院教授，姚丽系天津理工大学管理学院副教授）